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對外資進一步開放,會不會損害中國國家安全?

劉瑋 | 中國社會科學院世界經濟與政治研究所

發布日期:2018-07-15

對于新版外商投資準入負面清單,有人一直心存疑慮——那么多重要領域都對外資開放,會不會損害中國的經濟安全?但實際上,從發達國家經驗、中國國情及戰略布局來看,開放,利將遠大于弊。

2018年6月28日,國家發展改革委和商務部對外發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》(以下簡稱為《清單》),大幅度放寬市場準入。自2018年7月28日起施行,屆時,《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》中的外商投資準入特別管理措施(外商投資準入負面清單)同時廢止,鼓勵外商投資產業目錄繼續執行。

《清單》全面放寬一、二、三產業市場準入,涉及金融、交通運輸、商貿流通、專業服務、制造、基礎設施、能源、資源、農業等各領域,共22項開放措施。《清單》保留48條特別管理措施,比2017年版的63條減少了15條,條目的減少也將進一步縮小外商投資審批范圍。

國家發展改革委有關負責人表示,修訂負面清單,總的原則是以更大力度推進對外開放,不僅是清單長度要縮短,更重要的是推動重點領域開放,推出有標志意義的舉措。

一、歷史節點,全方位開放

國家發展改革委和商務部對部分領域的開放作出整體安排,列出了路線圖和時間表,增強了開放效果的可預期性。

首先是大幅擴大服務業開放。我國服務業快速發展,新業態新模式競相涌現,但發展水平、市場機制、服務供給有待提升。本次修訂外商投資準入負面清單,服務業開放是重點。

金融領域:取消銀行業外資股比限制,將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%,2021年取消金融領域所有外資股比限制;

基礎設施領域:取消鐵路干線路網、電網外資限制;

交通運輸領域:取消鐵路旅客運輸公司、國際海上運輸、國際船舶代理外資限制;

商貿流通領域:取消加油站、糧食收購批發外資限制;

文化領域:取消禁止投資互聯網上網服務營業場所的規定。

其次是基本放開制造業。制造業是我國開放最早的領域,也是市場競爭最充分的領域,為進一步開放奠定了良好基礎。

汽車行業:取消專用車、新能源汽車外資股比限制——2020年,取消商用車外資股比限制,2022年,取消乘用車外資股比限制以及合資企業不超過兩家的限制;

船舶行業:取消外資限制,包括設計、制造、修理各環節;

飛機行業:取消外資限制,包括干線飛機、支線飛機、通用飛機、直升機、無人機、浮空器等各類型。

同時,放寬農業和能源資源領域準入。

農業領域:取消小麥、玉米之外農作物種子生產外資限制;

能源領域:取消特殊稀缺煤類開采外資限制;

資源領域:取消石墨開采、稀土冶煉分離、鎢冶煉外資限制。

此外,《清單》統一列出了股權要求、高管要求等特別管理措施。《清單》之外的領域,按照內外資一致原則實施管理,各地區、各部門不得專門針對外商投資準入進行限制。

由此可見,新出臺的負面清單體現了全方位開放的特征。

今年是改革開放40周年。當前歷史節點深化對外開放,具有深刻戰略意涵,不僅意味著中國以引領開放的姿態應對多邊經濟體制挑戰,也體現了中國全面深化改革的突進,預示著我國經濟治理正在向現代型監管體制邁進。

二、“開綠燈”引來質疑

不過,對于上述對外開放涉及到的領域,許多人心存疑問:

這么做是否會導致我們國內發展不充分的行業受到損害?甚至,會不會威脅到國家安全?

實際上,這是各國利用外資過程中必然面對的問題。不妨看看日本外資開放的經歷。

二戰后,日本經濟迅速發展導致經常收支順差持續擴大。在投資領域,日本政府一直面臨保護國內產業、創造有吸引力和競爭性的營商環境以及應對國際壓力的權衡。

總的來說,日本走的是漸進式自由化之路。

1963年之后,日本逐步提高了外資控股比例,并擴大了外資的投資范圍,不過,一直采取較為嚴格的外資審查制度。

1967年,根據本土企業的競爭力評價,日本將國內產業分為產業安全較高的“一類產業”和產業安全更高的“二類產業”。

“一類產業”:外資可控股50%,但同時在日本合作方的主營業務、最低控股比例、董事會席位等方面都有較嚴格的規定,從而確保了日方對合資企業的控制權。

“二類產業”:外資可控股100%,但仍然限制并購方式進入。

隨后,日本政府逐漸增加兩類產業目錄中的產業種類。但是,日本物流、石化、汽車等關鍵產業仍未向外資開放。

直到上世紀70年代,為了降低貿易伙伴的疑慮,日本采取了進口自由化、甚至自愿出口限制政策,逐步取消了對外資的各種正式限制措施。

目前,除了廣播公司、有限電話運營商日本電報電話公司(NTT)存在外資所有權限制外,日本基本廢除了各種官方限制措施。

然而,外國資本發現:在孤立和封閉的商業文化氛圍之下,雖然日本政府“開了綠燈”,但實際上,自己進入日本市場仍然困難。

*日本國內銀行與企業間相互持股;

*日本國內形成了獨家供應商網絡;

*日本企業集團之間存在聯盟;……

日本企業通過種種方式,一直在抵制由外國資本發起的兼并和收購(M&A)。

相關研究表明,在日本政府廢除外資限制后的20年間(1971年至1990年),外商直接投資額只占日本同期固定資產形成額的0.1%。

從日本的案例可見,解除政府限制措施并不意味著外資的外國資本的蜂擁而至,非官方的投資壁壘仍將長期發揮自身的特殊作用。

要知道,一個國家的商業習慣、經濟模式根植于其文化傳統,很難短時間內發生改變。

此外,日本對影響國家安全或經濟穩定的外國投資也進行了特殊規定。

按日本《外匯和對外貿易法》規定,如果外國投資者想要收購某些指定行業(包括農業、航空航天、林業、石油、電力/燃氣/水務、電信和皮革制造,等等)上市公司10%以上的股份,必須事先通知日本財政部,并獲得相關部門的批準。

從日本經濟崛起的過程中,我們發現,更加全面的外資開放并不意味著“洪水猛獸”降臨。并且,引入外資競爭反而有利于倒逼監管體制改革和提升本土企業的競爭力。

反觀中國,經過長期積累,中國企業在科技研發能力、運營管理和商業模式上取得了長足的進步。我們自己探索出成功的發展經驗,能夠接受外部競爭的檢驗。

1959年的日本東京

三、中國有何戰略考慮?

中國選在此時拋出《清單》,顯然是立足高遠、經過深思熟慮的,具有重要的戰略意義。

其一,以全面開放促進國內結構改革。

以開放促改革,是中國改革開放40年的重要經驗。當前,我國正處于貫徹新發展理念、推行經濟結構改革、實現高質量發展的關鍵時期,要實現這個目標,必須在更加開放條件下進行。

《清單》全面放寬一、二、三產業市場準入,大幅擴大服務業開放,有利于通過引入外資競爭,提升服務業的市場機制和發展水平。

基本放開制造業,能夠倒逼我國制造業的轉型升級,推動其在全球開放市場中謀求更大的競爭優勢,。

農業和能源資源領域的開放,有利于我國引進先進技術和管理經驗,推進農業和能源資源領域市場化。

其二,有利于維護全球多邊經濟秩序。

眾所周知,特朗普政府推行貿易保護主義,違背和破壞多邊貿易體制,以規則為基礎的多邊秩序面臨重大挑戰。

繼續深化對外開放,體現了中國的國際責任感和領導力,可謂給岌岌可危的全球多邊經濟體系提供了穩定劑。

這種多邊經濟體系是全球經濟增長的制度基礎,符合絕大多數國家的利益。試想,如果按美國的趨勢,各國退回到以鄰為壑或各自選邊站隊、結成貿易集團的地步,勢必將成為多邊體系崩潰的深重受害者。

況且,過去40年的改革開放經驗為世人揭開了發展的真相——只有深度地參與全球價值鏈分工,才能夠實現產業發展、技術進步和收入水平提高。

中國未來經濟發展,必須嵌套在全球經濟體系中,維護體系本身就是在維護國家利益。

四、漸進式開放,“盾牌”要更硬

無疑,開放是把“雙刃劍”。

這次開放的22個重點領域,涉及了重要的傳統國家管制行業,對于外資進入可能給市場秩序、產業安全和國家安全帶來的影響,我國需要通過加強合規監管來應對,進而營造公平競爭的市場環境。

十九屆三中全會后,我國組建了新的國家市場監督管理總局。

總局的成立改善和理順了市場監管機制、整合了監管職能,并且,對行政處罰職能和執法資源進行了統籌配置。

同時,《反壟斷法》和《反不正當競爭法》等一系列法律的出臺,以及之前積累起的判例經驗,有助于政府更好地通過規范性途徑對企業進行監管。

另外,我國目前已經有了較為清晰的外資并購境內企業安全審查制度:

*《國家安全法》第59條將外商投資國家安全審查延伸到影響或者可能影響國家安全的所有形式的外商投資。

*《反壟斷法》第31條規定,對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中,涉及國家安全的,除依照本法規定進行經營者集中審查外,還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。

面對新形勢下可能產生的新問題,針對外商投資國家安全審查的復雜性,一方面,我國需要建立和健全更有執行力的外國投資安全審查機制。

尤其值得注意的是,在進行安全審查時,需要劃清“國家安全”邊界,明確國家安全涉及的范圍及其在不同行業中的表現形式。

另一方面,應強化外資企業的合規監管,營造公平競爭的市場秩序。

隨著全面開放體制的形成,監管重點已經從事前(“準入許可”)轉向事中、事后階段。

在部分完全放開行業中,外資將被視為完全平等的市場經營主體,獲得相應待遇。在這種情況下,進入中國的外資必須遵守相應的法律法規,接受反壟斷和競爭執法機構的監管,同時受到行業主管部門的監督。

注:對外資的競爭監管主要體現在投資并購時是否能夠通過反壟斷審查的要求,在市場競爭中是否存在損害其他競爭者的行為,以及是否對消費者的利益造成損害。

目前,對于外資使用和管理,發達國家通行的做法是:

*總體上對外資采取歡迎態度,奉行外資自由化政策;

*同時,以維護國家安全名義建立靈活有效的產業安全“保護閥”;

*通過合規與監管等規制手段,避免外資進入本國可能帶來的負面影響。

這同樣說明,“開綠燈”的同時,必須建立強有力的外國投資安全審查機制和外資合規監管機制與之配合。

總而言之,我國應采取漸進式開放路徑,將外資開放與監管合規并行發展,避免外資進入可能帶來的負面影響,在保證市場秩序的基礎上,最大程度地激發市場活力。

(日本外資開放的經驗中,部分內容參考林勇明:《中國經貿導刊》,2007年第8期,第20-22頁。)

來源:瞭望智庫

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